Formålet med regelverket
Både ved planlegging, bygging og drift av et produksjons- eller overføringsanlegg for elektrisk energi og fjernvarme, samt i forvaltningen av vannressursene, kan det oppstå konflikter mellom en rekke ulike bruker- og miljøinteresser. For eksempel kan biologisk mangfold, landskap og friluftsliv, fiske, turisme, kulturminner, lokalsamfunn og reindrift berøres. Slike interesser betegnes ofte som «allmenne interesser» i lovverket. Energi- og vassdragstiltak kan også påvirke private økonomiske interesser.
Formålet med regelverket er blant annet at de ulike interessene skal bli hørt og vurdert, at tiltakene settes under offentlig kontroll og at det settes nødvendige vilkår for å ivareta ulike interessene. Lovgivningen skal sørge for en effektiv forvaltning av ressursene våre. Hensynet til en sikker energiforsyning og et velfungerende kraftmarked står sentralt.
Nedenfor gis det en gjennomgang over de juridiske rammevilkårene som gjelder for energisektoren og vannressursforvaltningen.
Det juridiske rammeverket
For å utnytte vann til produksjon av elektrisitet må utbygger ha rettigheter til vannfallet. For andre enn staten kreves det konsesjon etter lov om konsesjon for rettigheter til vannfall mv. (vannfallrettighetsloven) for erverv av fallrettigheter. Småkraft uten reguleringsanlegg og elvekraftverk under konsesjonsgrensen på 4000 naturhestekrefter omfattes ikke av denne loven. Vannfallrettighetsloven skal sikre at vannkraftressursene forvaltes til beste for fellesskapet gjennom offentlig eierskap på statlig, fylkeskommunalt og kommunalt nivå.
Tidligere åpnet loven for at også private aktører kunne gis konsesjon, men med tidsbegrensning og vilkår om hjemfall. Hjemfall innebærer at staten vederlagsfritt overtar vannfallet og produksjonsanleggene ved konsesjonstidens utløp. Konsesjoner kan i dag bare gis til offentlige aktører. Offentlige aktører omfatter i denne sammenhengen statsforetak, kommuner, fylkeskommuner eller foretak hvor disse eier inntil 2/3 av kapitalen og stemmene. Private kan eie inntil 1/3 av selskap som har rettigheter som omfattes av vannfallrettighetsloven. I konsesjoner etter vannfallrettighetsloven settes det blant annet vilkår om konsesjonsavgifter og konsesjonskraft.
Mens vannfallrettighetsloven regulerer eierskapet, kreves det konsesjon etter lov om regulering og kraftutbygging i vassdrag (vassdragsreguleringsloven ) for å regulere eller overføre vann i eller mellom vassdrag for bruk til kraftproduksjon over en viss størrelse. Loven gjelder også for elvekraftverk med årlig produksjon over 40 GWh. I konsesjonen fastsettes høyeste og laveste tillatte regulerte vannstand i magasiner. Det fastsettes et manøvreringsreglement med vilkår. Dette kan inneholde krav om minstevannføring og bestemmelser om hvilke vannmengder som skal slippes til ulike tider over året. Det fastsettes i tillegg en rekke vilkår for å kompensere og avbøte skader og ulemper. Etter vassdragsreguleringsloven kan det også settes vilkår om konsesjonsavgifter og konsesjonskraft.
I tillegg til vannkraft finnes det en rekke andre typer inngrep i vassdrag. Lov om vassdrag og grunnvann (vannressursloven) gjelder for alle typer tiltak i vassdrag, ikke bare kraftutbygging. Eksempler på andre typer tiltak kan være vannuttak til fiskeoppdrettsanlegg eller masseuttak. Småkraft under 10 MW blir også behandlet etter vannressursloven. Mindre inngrep som ikke ventes å medføre nevneverdig skade eller ulempe for allmenne interesser, trenger ikke konsesjon etter vannressursloven. Også etter vannressursloven kan det settes en rekke vilkår for å kompensere og avbøte skader eller ulemper.
Lov om produksjon, omforming, overføring, omsetning, fordeling og bruk av energi m.m. (energiloven) har som formål å sikre at produksjon, omforming, overføring, omsetning, fordeling og bruk av energi foregår på en samfunnsmessig rasjonell måte. Det skal tas hensyn til allmenne og private interesser som blir berørt. Loven tilrettelegger for konkurranse innenfor produksjon og omsetning av elektrisitet. Utbygging og drift av nett er et naturlig monopol, og kontrollen med nettselskapenes inntekter er hjemlet i energiloven. I medhold av energiloven reguleres også markedsplass for omsetning av elektrisk energi, overføringsforbindelser til utlandet, fjernvarmeanlegg, systemansvar, leveringskvalitet, energiplanlegging og kraftforsyningsberedskap.
For å kunne bygge et vindkraftanlegg, solkraftverk eller kraftledninger med høy spenning, må tiltakshaver søke om anleggskonsesjon etter energiloven. For ledninger på lavere spenningsnivå i distribusjonsnettet gis nettselskapene en generell områdekonsesjon. Det betyr at det ikke er nødvendig å søke konsesjon for hvert enkelt anlegg.
Lov om fornybar energiproduksjon til havs (havenergilova) legger det juridiske grunnlaget for fornybar energiproduksjon til havs. Loven slår fast at retten til å utnytte fornybare energiressurser til havs tilhører staten. Loven gjelder på norsk sjøterritorium utenfor grunnlinjene og på kontinentalsokkelen, i tillegg er enkelte bestemmelser i loven gjeldende i indre farvann. Etablering av anlegg for produksjon, omforming eller overføring av kraft i lovens virkeområde krever konsesjon. Hovedregelen for etablering av anlegg for kraftproduksjon til havs er at dette først kan søkes om konsesjon etter at et område er åpnet, og det er gjennomført en konkurranse om tildeling av areal. Forut for åpning må det være gjennomført en konsekvensutredning i statlig regi. Unntak fra denne hovedregelen kan imidlertid gjøres for tidsmessig avgrensede pilotprosjekt eller tilsvarende.
Lov om elsertifikater (Elsertifikatloven) har som formål å bidra til økt produksjon av elektrisk energi fra fornybare energikilder. Loven oppretter et norsk marked for elsertifikater som fra 1. januar 2012 ble koblet sammen med det svenske elsertifikatmarkedet. Et elsertifikatmarked er et konstruert marked i den forstand at etterspørselen etter elsertifikater blir skapt på grunnlag av en lovbestemt plikt til å kjøpe elsertifikater. Salg av elsertifikater gir kraftprodusenter en inntekt ved siden av kraftprisen. Elsertifikatordningen er nærmere omtalt her.
I tillegg til lovene som Energidepartementet forvalter, har en rekke lover og forskrifter betydning for energi- og vannressursområdet. EUs vanndirektiv (2000/60/EF) er gjennomført i Norge gjennom vannforskriften som er hjemlet i forurensningsloven, plan- og bygningsloven og vannressursloven. Forskriften gir regler om utarbeiding av forvaltningsplaner for å opprettholde og forbedre miljøtilstanden i ferskvann og kystvann.
Anlegg for produksjon og overføring av energi kan berøre naturmangfold, og må vurderes etter prinsippene i naturmangfoldloven. Naturmangfoldloven gjelder for alle sektorer når det offentlige utøver myndighet og treffer beslutninger som berører naturen. Loven skal sikre at naturen tas vare på ved bærekraftig bruk og vern, også slik at den gir grunnlag for menneskelig aktivitet og virksomhet. Reglene i naturmangfoldloven om prioriterte arter, utvalgte naturtyper og områdevern, kan også ha betydning for produksjon og overføring av energi.
Plan- og bygningsloven gjelder i stor grad parallelt med energi- og vassdragslovgivningen, men det er gjort viktige unntak. Sentral- og regionalnettet er unntatt fra viktige deler av plan- og bygningsloven, men omfattes av reglene om konsekvensutredninger. Forskrift om konsekvensutredninger stiller egne krav til utredninger av tiltak som konsesjonsbehandles. Byggteknisk forskrift inneholder energikrav til bygninger.
Dersom en utbygger mangler nødvendige rettigheter for å bygge energi- og vassdragsanlegg, kan det søkes om ekspropriasjon etter oreigningslova. Kulturminneloven, forurensingsloven og reindriftsloven skal der det er relevant, vurderes i konsesjonsbehandlingen av energi- og vassdragstiltak. Reindriftsloven skal bevare reindriften som et viktig grunnlag for samisk kultur, i samsvar med Grunnlovens og folkerettens regler om urfolk og minoriteter.
Forvaltningsloven gir generelle regler om saksbehandlingen. Loven inneholder regler om blant annet saksforberedelse og klage over enkeltvedtak, og kommer i tillegg til de spesielle saksbehandlingsreglene i energi- og vannressurslovgivningen.
En rekke andre lover har også betydning for energi- og vannressursområdet. Med unntak av naturgasslovgivningen forvaltes disse lovene av andre myndigheter enn Energidepartementet og NVE.